چکیده:
آسیب شناسی‌های انجام شده درخصوص چرایی رخداد رکود در اقتصاد ایران حاکی از آن است که مواردی نظیر کاهش درآمدها، افزایش هزینه‌ها و کاهش سرمایه‌گذاریها در کنار تحریمهای بین المللی، از موانع جدی در روند برون رفت غیر تورمی اقتصاد کشور از رکود هستند.
به دلیل محدودیت های مورد اشاره در تامین منابع، جایگاه و اهمیت ارتقای بهره‌وری منابع موجود، بیش از پیش احساس می‌شود. افزایش بهره‌وری در فعالیتهای اقتصادی از طریق بهبود شرایط فضای کسب و کار و نیز انتخاب درست بخشهای پیشران اقتصاد کشور که با جذب منابع موجود، بیشترین اثر را در افزایش تولید ناخالص داخلی دارند، امکان پذیر خواهد شد.
بنابراین یکی از اصلی‌ترین سیاستهای دولت یازدهم برای خروج از رکود، بازنگری در قوانین و ضوابط مزاحم و اصلاح آنها در جهت بهبود فضای کسب و کار است. صنعت نفت و گاز در طی ١٠٠ سال اخیر، همواره یکی از کلیدی‌ترین پیشرانهای اقتصادی کشور بوده است، بنابراین رفع موانع موجود در محیط کسب و کار این صنعت، به ویژه در طرحهای مربوط به میدانهای مشترک، مانند برخی مقررات موجود در برگزاری مناقصه‌ها و واگذاری قراردادها، می‌تواند تاثیر قابل توجهی در تحقق اهداف و سیاستهای کلان اقتصادی کشور در شرایط حاضر داشته باشد.
١-مقدمه:
در اسناد بالادستی کشور نظیر سند چشم انداز بیست ساله و سیاستهای ابلاغی مقام معظم رهبری، اهداف مشخصی در حوزه نفت و گاز ترسیم شده است که از آن جمله می‌توان به لزوم دارا بودن سهم ٧ درصدی از عرضه نفت جهان و حفظ جایگاه دومین تولیدکننده نفت‌خام اوپک و دستیابی به جایگاه دوم جهانی در ظرفیت تولید گاز طبیعی در افق ١٤٠٤ با استفاده از مخازن مشترک، از طریق اتخاذ تدابیر و راهکارهای مناسب برای گسترش اکتشاف نفت و گاز و شناخت کامل منابع کشور و ایجاد سازماندهی قانونمند برای جذب منابع مالی مورد نیاز داخلی و خارجی در امر نفت و گاز، اشاره کرد.
دولت یازدهم به دلیل شرایط رکود حاکم بر اقتصاد کشور و به منظور تدوین راهکارهای کوتاه‌مدت و سریع برای برون رفت غیر تورمی از این رکود، در سال ٩٣ نسبت به تدوین سیاستهای اجرایی در حوزه‌های مختلف، اقدام کرد. (١). در بخش نفت و گاز به عنوان یکی از موثرترین پیشرانهای اقتصاد کشور نیز راهبردهایی از سوی دولت برای سالهای ٩٣ و ٩٤ تبیین شد که مهمترین آنها عبارتند از بهینه‌سازی مصرف انرژی از طریق اجرای بند "ق" تبصره ٢ قانون بودجه سال ٩٣ ، افزایش تولید نفت‌خام از میدانهای مشترک غرب کارون در جهت تحقق تولید حداقل ٧٠٠ هزار بشکه در روز، افزایش تولید و پالایش گاز طبیعی از میدان مشترک پارس جنوبی به میزان ١٠٠ میلیون مترمکعب در سال ٩٣ و ١٠٠ میلیون متر مکعب در سال ٩٤ و نیز حمایت از ساخت داخل ١٠ قلم اصلی تجهیزات نفتی.
در راستای تسهیل مسیر تحقق این اهداف، باید ویژگیهای اصلی طرحهای صنعت نفت که لزوم دارا بودن توان فعالیت و عملکرد اثربخش در فضای رقابتی بین‌المللی و نیز وجود جذابیت بالا برای سرمایه‌گذاران داخلی و خارجی بخش خصوصی است، مورد توجه قرار گیرد. به این منظور لازم است قوانین و ضوابط متناسب با مقررات حاکم بر واگذاری و اجرای طرحهای نفت و گاز در سطح دنیا برای برگزاری مناقصه‌ها و واگذاری این طرحها و با لحاظ کردن شرایط بومی کشور، توسط مراجع مربوط تدوین و مورد استفاده قرار گیرند.
٢- الزامات قانونی برای انجام معاملات در وزارت نفت
معامله‌های دستگاههای اجرایی به صورت کلی در دو حوزه مزایده و مناقصه، قابل گروه‌بندی هستند. درحال حاضر انجام مزایده در سطح شرکتهای تابع وزارت نفت براساس ماده ٨٢ قانون محاسبات عمومی کشور و آیین نامه معاملات شرکت ملی نفت، انجام می‌شود.
در حوزه مناقصه‌ها، پس از ابلاغ قانون برگزاری مناقصه‌ها در سال ١٣٨٣، وزارت نفت و شرکتهای تابع آن نیز مانند سایر دستگاههای اجرایی مندرج در بند "ب" ماده "یک" قانون مورد اشاره، موظف شدند در مناقصه‌های مربوط، مستقل از نوع و منبع تامین مالی، مقررات این قانون را رعایت کنند. اما پس از ابلاغ قانون وظایف و اختیارات وزارت نفت(٢) در سال ٩١ و به دلیل اهمیت و ویژگیهای خاص طرحهای میدانهای مشترک نفت و گاز، در ماده ١١ قانون مورد اشاره، واگذاری و اجرای طرحهای مربوط به اکتشاف، توسعه، تولید، تعمیر و نگهداشت این میدانها درصورت تأیید وزیر نفت، از شمول قانون برگزاری مناقصات مستثنی شد و بر این اساس مقرر شد این طرحها براساس ضوابط پیش بینی شده در آیین‌نامه معامله‌های شرکت ملی نفت ایران، واگذار شوند. بخشی از دلایلی که منجر به مستثنی کردن این بخش از طرحهای صنعت نفت از قانون برگزاری مناقصات از سوی قانونگذار شده‌اند، عبارتند از:الف- حجم بالای سرمایه‌گذاری مورد انتظار در طرحهای صنعت نفت (حدود ٥٠ میلیارد دلار در سال) به عنوان موتور محرکه اقتصاد کشور و لزوم استفاده از روشهای نوین تأمین مالی و واگذاری پروژه‌ها.
ب- لزوم شتاب‌دهی توسعه و بهره‌برداری از حدود ٢٤ میدان مشترک نفت و گاز با کشورهای مجاور و افزایش سهم ایران در رقابت با همسایگان.ج- ضرورت استفاده از روشهای قراردادی و سیستم‌های واگذاری (project delivery systems) جدید و با جذابیت بالا برای جذب سرمایه‌های داخلی و خارجی در اجرای طرحهای بالادستی صنعت نفت.
٣- بخشی از ظرفیتهای قانون وظایف و اختیارات وزارت نفت
رفع موانع موجود در فضای کسب و کار و بهبود شرایط برای فعالیت و حضور موثر بنگاههای اقتصادی، به ویژه در بخشهای کلیدی اقتصاد کشور نظیر صنعت نفت و گاز، یکی از محورهای سیاستهای اتخاذ شده از سوی دولت برای تسریع در خروج اقتصاد کشور از رکود تورمی و اجرای راهبردهای اقتصاد مقاومتی، است. در وظایف و اختیارات وزارت نفت، این موضوع به صراحت لحاظ و وزارت نفت مکلف شده است به منظور تدوین و تنظیم مقررات لازم و بهبود فضای کسب و کار در صنعت نفت و گاز و صنایع مرتبط و وابسته و ایجاد زمینه رقابت سالم و شفاف بین فعالان اقتصادی این بخش و جلوگیری از انحصار، سازوکار لازم را با مشارکت شورای رقابت به تصویب هیئت وزیران برساند. بخشی دیگر از وظایف و تکالیف پیش بینی شده در این قانون برای وزارت نفت و شرکتهای تابع آن عبارتند از:
الف- تهیه، تدوین و ابلاغ فهرست بهای تخصصی صنعت نفت، گاز، پتروشیمی و پالایشی کشور متناسب با نرخ عوامل مندرج در فهرست بهای عمومی منتشره از سوی مراجع رسمی ذی ربط
.ب- تهیه و تدوین فهرست و ارزیابی صلاحیت سازندگان، پیمانکاران و مشاوران در رشته‌های تخصصی صنعت نفت، گاز، پتروشیمی و پالایشی برابر قوانین و مقررات.
ج-ایجاد ساز و کار مؤثر برای جذب منابع مالی موردنیاز داخلی و خارجی به منظور اجرای طرحهای توسعه‌ای و حفظ و نگهداشت توان تولید با رعایت قوانین و مقررات.
د-جذب و هدایت سرمایه‌های داخلی و خارجی به منظور توسعه میدانهای هیدروکربوری با اولویت میدانهای مشترک از طریق طراحی الگوهای جدید قراردادی از جمله مشارکت با سرمایه‌گذاران و پیمانکاران داخلی و خارجی بدون انتقال مالکیت نفت و گاز موجود در مخازن و با رعایت موازین تولید صیانت شده.و-تدوین نظام جامع کیفیت کالا و خدمات به منظور ارتقای کیفیت تولیدات و خدمات داخلی و اعمال سیاستهای حمایتی از بومی‌سازی و طراحی و ساخت تجهیزات و تأسیسات موردنیاز صنعت نفت، گاز، پتروشیمی و پالایشی با هماهنگی دستگاههای اجرائی ذی ربط در داخل کشور.
ه- اتخاذ سیاستهای حمایتی در مورد شرکتها و مؤسسه‌های داخلی حوزه صنعت نفت، گاز، پتروشیمی و پالایشی به منظور توانمندسازی و افزایش توان رقابتی آنها برای ساخت تجهیزات و صدور خدمات فنی و مهندسی در عرصه‌های بین المللی. همان طور که ملاحظه می‌شود، ماهیت اصلی این تکالیف و نیز مجوزی که در ماده ١١ قانون مورد اشاره مبنی بر مستثنی شدن طرحهای میدانهای مشترک از قانون برگزاری مناقصه‌ها صادر شده است، ایجاد بستری برای رفع مشکلات و موانع موجود در اجرای طرحها و پروژه‌های این صنعت و در نهایت تسریع در راه‌اندازی و بهره‌برداری از این طرحها و ارتقای شاخصهای اقتصادی کشور است.
٤- بخشی از اقدامهای انجام شده برای بهره‌گیری مناسب از ظرفیتهای قانون وظایف و اختیارات وزارت نفت در واگذاری قراردادها
در راستای تحقق اهداف و راهبردهای پیش بینی شده برای طرحها و پروژه‌های صنعت نفت، برنامه‌ریزیهای متعددی از سوی سیاستگذاران این حوزه برای بهره‌گیری هر چه مناسب‌تر از ظرفیتهای قانونی موجود و یا اصلاح و به روزآوری مقررات و شیوه نامه‌های اجرایی که به نوعی در روند توسعه این صنعت ایجاد مانع کرده‌اند، صورت پذیرفته است.
ابلاغ شیوه نامه حمایت از تولید داخلی و شفاف سازی معاملات( ٣ )، یکی از اقدامهایی است که در این راستا براساس اختیارهای حاصل از قانون وظایف و اختیارها، از سوی وزارت نفت صورت پذیرفته است. در این شیوه نامه ضمن تدوین راهبردهایی برای حمایت از سازندگان و تامین‌کنندگان داخلی کالا و تجهیزات در داخل کشور، ضوابط لازم برای افزایش سلامت و شفافیت در معاملات خرید کالا و خدمات و کاهش زمینه‌های بروز فساد در این معاملات و نیز کمک به ایجاد فضای رقابت وشرایط یکسان برای کلیه شرکت‌کنندگان ذی صلاح، در مناقصه‌های مربوط، پیش بینی شده است. بخشی از این ضوابط عبارتند از:
١- الزام شرکتهای تابع به استفاده از فهرست منابع واحد و یکپارچه سازندگان و تامین کنندگان کالا و تجهیزات وزارت نفت که به نوبه خود تاثیر قابل ملاحظه‌ای در کاهش تصمیم‌گیریهای سلیقه‌ای در فرایند تشخیص صلاحیت این شرکتها و ایجاد فسادهای احتمالی در این حوزه، خواهد داشت.
٢- همسنگ کردن قیمتهای سازندگان داخلی و خارجی برای مقایسه و ارزیابی آنها که منجر به افزایش توان رقابتی و حمایت از شرکتهای داخلی خواهد شد. به بیان دیگر با اضافه کردن هزینه‌هایی نظیر حمل، بیمه و حقوق گمرکی به کالا و تجهیزات خارجی و مبنا قراردادن این قیمتها به عنوان قیمت تمام شده کالای خارجی در زمان برگزاری مناقصات، تولیدکنندگان داخلی در شرایط واقعی‌تری وارد فضای رقابت اقتصادی در این حوزه، خواهند شد.
٣- لزوم ایجاد شرایط یکسان رقابت برای شرکتها در زمینه‌های مختلف نظیر انواع ضمانتنامه‌ها، یکسانی شرایط بازرسی و تحویل کالا، شرایط یکسان قراردادی و شروط ضمن عقد و ...
٤- حمایت از تولیدکنندگان داخلی در برابر ریسکهای ناشی از تغییرات پیش بینی نشده نرخ ارز با مبنا قراردادن میانگین نرخ ارز براساس نرخ اعلامی صرافی‌های بانکهای صادرات و ملت در ٧ روز کاری متوالی منتهی به روز پرداخت.
نتیجه‌گیری
تسریع در توسعه و بهره‌برداری طرحهای صنعت نفت، یکی از موثرترین و کلیدی‌ترین راهبردهای تحقق سیاستهای اقتصاد مقاومتی و برون‌رفت از رکود اقتصادی است. بنابراین آسیب شناسی و حل مشکلات این حوزه و تدوین نظام نامه‌ها و مقررات اجرایی برای رفع موانع، از اولویتها و دستور کارهای جدی وزارت نفت است. در بازنگری قانون برگزاری مناقصات و تهیه شیوه نامه‌های اجرایی آن، نیز می‌توان ضمن توجه به فضای خاص طرحهای این صنعت، پیش بینی‌های لازم را برای بهبود فضای رقابت موثر و جذب بیشتر سرمایه‌گذاران داخلی و خارجی در طرحهای عظیم صنعت نفت و گاز کشور، لحاظ نمود.
مراجع
(١) - سیاستهای اقتصادی دولت برای خروج غیرتورمی از رکود طی سالهای ١٣٩٣ و ١٣٩٤"، ابلاغی سال ١٣٩٣ستاد هماهنگی امور اقتصادی دولت.
(٢)- قانون وظایف واختیارت وزارت نفت"، مصوب ١٣٩١ مجلس شورای اسلامی.
(٣)- شیوه نامه حمایت از تولید داخلی و شفاف سازی معاملات"، ابلاغی ١٣٩٣ وزیر نفت.
١-سید عماد حسینی ، ٢-محبوبه سلیمانی
١- فوق لیسانس مهندسی نفت- معاون وزیر نفت در امور مهندسی
٢- فوق لیسانس مهندسی عمران- رئیس تشخیص صلاحیت پیمانکاران و مشاوران- معاونت امور مهندسی وزارت نفت